沣渭新区托管辖区乡镇 西安试点开发区扩权

沣渭新区托管辖区乡镇 西安试点开发区扩权 更新时间：2010-9-19 5:54:22 　　西部中心城市西安正在酝酿进行开发区体制改革，本报独家获悉，当地最年轻的开发区――西安沣渭新区管委会，将在这项改革中被赋予更多管理权限。

像中国大多数城市一样，目前，开发区已经成为西安经济增长的主要载体，这些开发区管委会作为市政府派出机构，被赋予了大量经济职能，一位当地权威官员透露说，目前西安市委、市政府已原则上同意在沣渭新区进行“区镇联动”试点，将辖区内若干乡镇交由沣渭新区管委会托管。

这意味着沣渭新区管委会将从过去单纯的经济事务机构，转而承担更多的社会职能，“从而变得更像一级政府”，他说。

据称，这种做法在当地仍未取得一致认可，一位当地开发区高层官员评价称，让开发区管委会承担更多的社会职能，意味着可以更集中、更方便的进行拆迁等工作，“这显然令一部分工作更高效，但开发区管委会是否应该被固化为一级政府，尤其是在刚刚设立的时候，很难说。”

也有疑问说，“如果开发区设立之初，就开始向真政府回归，那么，开发区模式的机构、成本、体制优势，还能在多大程度上保留？”

沣渭试点

上述当地权威官员说，西安市委市政府已经下发文件，认可在沣渭新区进行“区镇联动”试点，并要求沣渭新区管委会拿出具体操作方案。

他说，市政府对此期望相当高，“因为沣渭新区对于西安意义非同一般，《关中-天水经济区规划》提出建设西咸国际化大都市，而沣渭新区则是未来西咸国际化大都市的西安辖区内核心区，其建设规模、开发速度，将直接关系到西安能否实现中央的要求。”

《关中-天水经济区规划》公布后，陕西省迅速启动了有关西安-咸阳新区方案的调研和筹备。据称，这项工作之所以被放在首要的位置，是因为在过去，陕西一直存在中心城市太小，核心城市规模不够大，未形成城市体系等掣肘因素，而《关中-天水经济区规划》获批后，做大中心城市规模显得更加迫在眉睫。

去年下半年，有关设立“西咸新区”的规划方案已迅速经过陕西省委常委会讨论通过。今年2月，相关机构正式挂牌成立。其具体模式是，由陕西省政府主导设立西咸新区建设工作委员会，同时，西咸新区则由沣渭新区、泾渭新区两个开发区组成，分别由西安市和咸阳市负责管理。

今年年初，时任陕西省省长的袁纯清在政府工作报告中称，“西安国际化大都市建设的关键是加快西咸一体化，重点是建设以泾渭和沣渭两个板块构成的西咸新区。今年省政府将成立西咸新区工作委员会进行统筹协调指导，并制定专门政策，在资金、土地等方面加大支持力度，全力予以推进。”

当地以罕见的力度全力推进西咸新区的建设，以人员配备为例，沣渭新区管委会的高层从西安过去发展最成熟的开发区――西安国家级高新技术开发区管委会抽调，而西安市委常委、高新区管委会主任岳华峰则兼任了沣渭新区管委会主任。

按照机构编制，沣渭新区管委会为西安市政府派出机构，受省西咸新区建设领导小组和西安市政府双重领导，以西安市政府管理为主，管理体制和运行机制按照开发区模式。

而管理模式创新则被当地认为是加快开发区建设的体制保障，本报并未获得沣渭新区“区镇联动”的相关操作方案，沣渭新区亦未回应本报的采访要求，但包括西安市发改委、开发区等多位当地官员均向本报证实，这一操作的方式将是由开发区管委会直接“托管”辖区内乡镇一级政府，承担更多的社会事务。

据了解，沣渭新区管委会托管的街道办、乡镇将包括未央区、长安区、户县等区县的多个乡镇、街道办。

“真政府”

事实上，尽管尚未形成完备方案，沣渭新区的“扩权”在当地政界已经半公开化，并为诸多部门所关注。

此前，在当地某场合，一位沣渭新区负责人曾称，“对社会事务进行托管这在全省还是第一次，这是新区的根本优势，目前其他开发区只管经济发展而不管社会事务。沣渭新区成立后，乡镇街道事务管理、干部任免等权限都在管委会职责之中，这些举措将对创造高效优良服务环境、统筹城乡发展、加快征地拆迁等重要工作起到强力推动作用。”

在沣渭新区之前，西安已建成“四区一港两基地”共7个开发区，这些开发区管委会全部因循了由市政府进行特别授权，管委会代表市政府行使权力的模式。一般而言，这些开发区管委会下设招商、投资等若干经济职能部门，管委会亦是单纯的经济事务机构，其主要工作是基础设施配套、招商引资、土地开发等事务。

与传统区县政府相比，它们的体制往往相当灵活――除一两名管委会主任、副主任外，其他人员全部实行聘任制，并不属公务员编制，人事亦较精编，内部升迁、调动也“更像企业而非政府”――其机构高度精简，运行成本较为经济，优点早已得到了足够的论证。

而沣渭新区的试点，则意味着管委会将由负责经济事务的 “准政府”，变身为“真政府”。

中国的开发区模式已经发展了30年，在过去一些地区，开发区管委会“回归”为“真政府”的例子，并不罕见，在2000年，随着浦东新区人代会的召开，浦东新区变成了上海市的一个行政区，在功能和政策上与深圳一样，成为中国又一个庞大的特区；青岛亦参照浦东模式，将开发区与黄岛区合并，建立黄岛新经济区，开发区与黄岛区的党政机构合署办公，一套人马挂两块牌子；福州开发区也已经与马尾区合并。

但是，开发区在设立之初，便试图向“真政府”回归的例子，并不多见。大量开发区都是在运行、发展到较成熟的阶段后，才出现这一现象的。

“确实有显而易见的好处，”一位西安某开发区处级官员说，“最大的优点就是有利于拆迁征地。”

他介绍说，在目前，大量农民宅基地房产的拆迁、补偿是开发区们共同面临的难题，“往往一夜之间，就有三四层甚至更高的临时性建筑搭建起来了，以期获得更高的拆迁补偿。”

对于这些临时搭建的建筑，各地亦都有不同的规章制度予以界定，比如说三层以上的农民房不予承认，被界定为违章建筑，“但麻烦的是，开发区管委会并没有执法权，即使明知道搭建，也无法阻止，这往往需要协调传统区县、乡镇的多个执法部门，才能予以解决”，他说。

争议

在当地，乐观的官员认为，沣渭新区的“区镇联动”，可以将传统政府和开发区模式的优势“兼而有之”――既可以像传统政府一样统一协调多部门运作，同时享有开发区的财税、土地等若干优惠政策。

但也有悲观者认为，这种方式也可能令其丧失一部分开发区特有的运作优点，譬如说，在托管若干乡镇庞大的人员机构后，在人员编制、运作成本、机构设置等方面，开发区的优势还能体现多少？开发区的理念和传统政府的理念、行事方式怎样对接？甚至于，他们的身份在未来怎样界定？

一位当地市级机关官员回忆说，在几年前，西安市高新区也有过进行“扩权”，以承担更多社会事务的动议，当地也曾经召开多个部门参加的座谈会，来讨论此事，但结果是，“优点很明显，缺点也很明显，意见没有统一起来，后来也就不了了之了。”

大抵制度流变，皆有因循，因时而异，往往在特定时代，便有特定的现实需求促生制度变迁，从这个角度说，沣渭新区向“真政府”的回归，与其他一些成熟开发区退回传统体制，其真实涵义并不一致。

大多数地方的演变是开发区发展到一定程度后的产物，由成熟的开发区与行政区进行合并，譬如青岛开发区跟黄岛区，宁波开发区与北仑区。而事实上，也正是这类合并导致了有关开发区回归传统体制的种种担忧――由于原有的区政府各个部门俱全，合并后很难做到机构精简、高效，开发区的管理优势很难体现。

最初，合并后的黄岛新经济区仍存在两种体制、四个机关 ，两种体制的权力来源不同，最后的结果是“准政府”回归到“真政府”当中去，开发区实际上名存实亡，彻底变成一个行政区。

当时，青岛开发区是享受国家规定的10年财政不上缴的政策优惠区，而黄岛却是一个财政补贴县，合并之后，人员增多，干部待遇 “就高不就低”，使得财力大部分要用来维护社会开支，财政刚性增加很快，难以集中资金进行滚动开发。

而在沣渭新区，由于所辖面积涉及到西安3个区县，这种回归的方式更类似于越级式的独立设区――直接以开发区之名，行行政区之实，既规避了一部分需要上达中央的程序，也实现了开发区内经济和社会事务的合法化，甚至，在一定程度上也可避免冗员问题。

一位当地开发区的高层官员表达了这样的疑问――“说到底，开发区管委会只是个临时机构，区内的土地整理开发完成后，总要面临退出的问题，或者通过所谓的合并将管理权限转交给传统政府，或者单独设立行政区，职能从经济开发过渡为社会服务，直接成为一级政府”。

“真的到了那一天，沣渭新区该如何去解决它的身份问题？”

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