王志宏：以人民为中心，做好城镇老旧小区改造工作

——专访住房和城乡建设部城市建设司司长王志宏

前言

当前，我国已经步入城镇化较快发展的中后期，城市发展已由大规模增量建设转为存量提质改造和增量结构调整并重，城镇老旧小区改造成为城市发展新形势下改善老百姓住房条件、完善城市基础设施和公共服务的重要内容。今年的《政府工作报告》提出，政府投资更多向惠及面广的民生项目倾斜，新开工改造城镇老旧小区5.3万个，提升县城公共服务水平。

2020年全国新开工改造城镇老旧小区4.03万个，惠及居民约736万户，超额完成了既定目标。这既有赖于新冠肺炎疫情防控取得重大战略成果，改造项目复工复产能够顺利推进，又得益于一系列机制的改革和突破，让这项民生工程、发展工程能够不断破解难题、稳步推进。

党中央、国务院对城镇老旧小区改造工作提出哪些新的要求，作了哪些部署？各地在推进这一工作时积累了哪些创新经验和实践案例？下一阶段，城镇老旧小区改造工作的重点有哪些？针对这些问题，日前，住房和城乡建设部建筑杂志社社长文林峰对住房和城乡建设部城市建设司司长王志宏进行了专访。

经过改造呈现的北京劲松西街路侧的小公园

文林峰：

城镇老旧小区改造是重大民生工程和发展工程，对满足人民群众美好生活需要、推动惠民生扩内需、推进城市更新和开发建设方式转型、促进经济高质量发展具有十分重要的意义。针对这项工作，党中央、国务院提出了哪些要求，作了哪些部署？

王志宏：

习近平总书记高度重视城镇老旧小区改造工作。他在2015年12月召开的中央城市工作会议上指出：坚持以人民为中心的发展思想，坚持人民城市为人民；要把创造优良人居环境作为中心目标；要加快老旧小区改造；完善基础设施，提升建筑品质。要发挥好社会力量作用，增加和优化养老托幼医疗等服务供给；不断完善城市管理和服务，彻底改变粗放型管理方式，让人民群众在城市生活得更方便、更舒心、更美好。

《政府工作报告》连续4年作出部署随后，中共中央政治局会议3次作出部署。2019年7月30日，中共中央政治局会议要求，稳定制造业投资，实施城镇老旧小区改造、城市停车场、城乡冷链物流设施建设等补短板工程。2020年2月26日，中共中央政治局常务委员会召开会议强调，加快补齐老旧小区在卫生防疫、社区服务等方面的短板，深入细致做好群众基本生活保障工作。2020年4月17日，中共中央政治局会议强调，要积极扩大有效投资，实施老旧小区改造，加强传统基础设施和新型基础设施投资，促进传统产业改造升级，扩大战略性新兴产业投资。

同时，中央经济工作会议2次作出部署。2019年12月10日至12日召开的中央经济工作会议提出，要加大城市困难群众住房保障工作，加强城市更新和存量住房改造提升工作，做好城镇老旧小区改造工作，大力发展租赁住房。2020年12月16日至18日召开的中央经济工作会议提出，要实施城市更新行动，推进城镇老旧小区改造，建设现代物流体系。

2019年6月19日、2020年4月14日国务院常务会议2次专门研究城镇老旧小区改造工作。会议要求，抓紧明确改造标准和对象范围，并开展试点探索；压实地方责任，发挥社区主体作用，动员群众参与；创新投融资机制，安排中央资金，吸引社会力量参与；提升社区养老、托育、医疗等公共服务水平；建立政府与居民、社会力量合理共担改造的机制。尤其是2020年的国务院常务会议明确了具体任务，要求当年改造城镇老旧小区3.9万个。

文林峰：

李克强总理多次就老旧小区改造工作进行调研，他对这项工作提出了哪些要求？

王志宏：

2019年以来，李克强总理多次就老旧小区改造工作进行调研。2019年6月12日至13日，他在杭州考察时指出，建设宜居城市首先要建设宜居小区。改造老旧小区，既能拉动有效投资，又能促进消费，带动大量就业，发展空间广阔，要做好这篇大文章。

2019年10月14日，李克强总理在西安考察时指出，老旧小区改造光政府“独唱”不行，还要创新体制机制，充分吸引社会力量参与，组成多声部“合唱”。改造后的小区不光要“好看”，关键要“好住”。

2020年1月22日，李克强总理在西宁考察时指出，像这种符合群众意愿的事，我们就要坚决干。这件事既是民生工程，又是发展工程；不仅可以带动有效投资，更能提升广大居民的生活品质和城市吸引力。

北京市劲松北社区的老旧自行车棚被改造为智能车棚、匠心工坊、物业服务综合用房

文林峰：

城镇老旧小区改造直接关系到人民群众最关心最直接最现实的利益问题。2020年7月，国务院办公厅印发《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》，为加深理解并贯彻执行，请您就文件的精神为大家进行解读。

王志宏：

国务院办公厅印发了《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》（以下简称《意见》），这就是我们俗称的23号文，它为推进城镇老旧小区改造工作提供了基本的遵循。各地积极贯彻落实文件精神，目前29个省、直辖市、自治区出台了全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见或实施方案，28个省（市、区）印发了改造的技术标准导则或工作手册。23号文的内容非常丰富，释放了很多的政策红利。

《意见》强调，要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神，大力改造提升城镇老旧小区，让人民群众生活更方便、更舒心、更美好。到2022年，基本形成城镇老旧小区改造制度框架、政策体系和工作机制；到“十四五”期末，结合各地实际，力争基本完成2000年底前建成需改造城镇老旧小区改造任务。

《意见》明确了改造对象范围。城镇老旧小区是指城市或县城（城关镇）建成年代较早、失养失修失管、市政配套设施不完善、社会服务设施不健全、居民改造意愿强烈的住宅小区（含独栋住宅楼）。各地应当结合实际，合理界定本地区改造对象范围，重点改造2000年底前建成的老旧小区。改造内容可分为基础类、完善类、提升类3类，各地因地制宜确定改造内容清单、标准。科学编制城镇老旧小区改造规划和年度改造计划。养老、卫生、托育等有关方面涉及城镇老旧小区的各类设施增设或改造计划，以及专业经营单位的相关管线改造计划，应主动与城镇老旧小区改造规划、计划有效对接，同步推进实施。

文林峰：

关于组织实施机制和配套政策方面，《意见》提出了哪些要求？

王志宏：

《意见》提出，建立健全政府统筹、条块协作、各部门齐抓共管的专门工作机制。健全动员群众参与机制：建立和完善党建引领城市基层治理机制；社区党组织引领，社区居民委员会、业主委员会、产权单位、物业服务企业等共同参与；搭建沟通议事平台，利用“互联网+共建共治共享”等线上线下手段，开展多种形式基层协商工作。建立改造项目推进机制：明确项目实施主体，健全项目管理机制；设计师、工程师进社区；落实施工安全和工程质量责任；充分发挥社会监督作用；同步开展绿色社区创建活动。完善小区长效管理机制：同步建立联席会议机制，协商确定改造后小区的管理模式、管理规约及业主议事规则；建立健全城镇老旧小区住宅专项维修资金归集、使用、续筹机制。

《意见》要求，建立改造资金政府与居民、社会力量合理共担机制。

落实居民出资责任：按照谁受益、谁出资原则，积极推动居民出资参与改造，可通过直接出资、使用（补建、续筹）住宅专项维修资金、让渡小区公共收益等方式落实。支持小区居民提取住房公积金，用于加装电梯等自住住房改造。鼓励居民通过捐资捐物、投工投劳等支持改造。

加大政府投入：中央资金重点支持基础类改造内容；省级人民政府要相应做好资金支持；市县人民政府对城镇老旧小区改造给予资金支持，可使用国有住房出售收入存量资金；支持各地发行地方政府专项债券。

持续提升金融服务力度和质效：实施运营主体采取市场化方式的，可以运用公司信用类债券、项目收益票据等进行债券融资；国家开发银行、农业发展银行给予优惠信贷支持；商业银行加大创新力度，在风险可控、商业可持续前提下，提供信贷支持。

推动社会力量参与：原产权单位、公房产权单位应给予支持；水、电、热、气等专业经营单位出资参与相关管线设施设备改造；通过政府采购、新增设施有偿使用、政府和社会资本合作等方式，吸引社会力量参与。

落实税费减免：专业经营单位的费用计入成本、减免所得税税基；提供养老、托育、家政服务取得的收入免征增值税、减10%所得税；用于提供社区养老、托育、家政服务的房产、土地等免征契税、房产税、城镇土地使用税和城市基础设施配套费、不动产登记费等。

《意见》要求，完善相关配套政策。

加快城镇老旧小区改造项目审批：精简城镇老旧小区改造工程审批事项和环节，构建快速审批流程，积极推行网上审批，提高项目审批效率。

完善适应改造需要的标准体系：综合运用物防、技防、人防等措施满足安全需要；涉及影响日照间距、占用绿化空间的，可在广泛征求群众意见基础上，一事一议予以解决。

建立存量资源整合利用机制：推进相邻小区及周边地区联动改造，加强服务设施、公共空间共建共享；利用小区内闲置空间加装电梯和各类设施的，可不增收土地价款；统筹利用公有住房、社区居民委员会办公用房和社区综合服务设施、闲置锅炉房等存量房屋资源，增设各类服务设施。

明确土地支持政策：利用存量房屋建设各类公共服务设施的，可在一定年期内暂不办理变更用地主体和土地使用性质的手续。

《意见》强调，省级人民政府对本地区城镇老旧小区改造工作负总责，要加强统筹指导，落实市、县人民政府责任，确保工作有序推进。做好宣传引导，形成社会支持、群众积极参与的浓厚氛围。

文林峰：

住房和城乡建设部在推动城镇老旧小区改造方面做了哪些工作，目前这项工作的进展情况如何？

王志宏：

近几年，我部在部领导的指导下，主要开展了部署、指导、支持、监督等工作，基本形成了推动城镇老旧小区改造的闭环工作体系。

为贯彻落实党中央、国务院有关决策部署，2020年7月17日，在住房和城乡建设部大力推动下，国家开发银行与吉林、浙江、山东、湖北、陕西5省，中国建设银行与重庆、沈阳、南京、合肥、福州、郑州、长沙、广州、苏州9个城市，分别签署支持市场力量参与城镇老旧小区改造战略合作协议。根据签约内容，在未来5年内，国家开发银行、中国建设银行预计将向5省9市共提供4360亿元贷款，重点支持市场力量参与的城镇老旧小区改造项目。住房和城乡建设部部长王蒙徽在签约仪式上强调，全面推进城镇老旧小区改造，必须建立改造资金政府与居民、社会力量合理共担机制，加快培育规模化实施运营主体，鼓励金融机构和地方积极探索，以可持续方式加大支持力度，运用市场化方式吸引社会力量参与。

2019年7月1日，在国新办举行的国务院政策例行吹风会上，住房和城乡建设部副部长黄艳表示，城镇老旧小区改造涉及面广，是一项系统工程。住房和城乡建设部将会同有关部门认真贯彻落实党中央、国务院的决策部署，按照中央城市工作会议、《政府工作报告》要求和国务院常务会议部署，全面推进城镇老旧小区改造工作。

2020年7月23日，住房和城乡建设部会同国家发展改革委、财政部联合召开电视电话会议；2020年9月1日，住房和城乡建设部会同中央组织部举办省部级干部城市更新与品质提升专题研讨班，进行专题研讨。

围绕王蒙徽部长提出的关于探索统筹协调、项目生成、改造资金政府与居民合理共担、社会力量以市场化方式参与、金融机构以可持续方式支持、动员群众共建、项目推进、存量资源整合利用、小区长效管理9个机制的工作要求，我们及时总结各地城镇老旧小区改造的经验，先后编印案例集10余批次，交流示范项目、典型案例200余个；印发3批城镇老旧小区改造可复制政策机制清单，推广各地可复制政策机制100余条，为各地破解城镇老旧小区改造中的难题提供了很好的借鉴。

文林峰：

刚才您谈道，近年来，各地在城镇老旧小区改造中形成了一批好做法好经验。请您结合案例，剖析一下这些典型经验，供业界学习借鉴。

王志宏：

我剖析一些地区城镇老旧小区改造的典型案例，供大家学习和借鉴。

01 秦皇岛市燕旭里小区改造项目

这个项目建成于1987年，占地面积3万平方米，共13栋居民楼，有居民536户、1638人。改造前，路面不平、照明设施缺失；私搭乱建严重，环境卫生脏乱差；无物业管理。

组织实施方式

党建引领。东华里社区党组织在改造中发挥了重要作用，把“强化党建引领、激发群众参与、发挥网格功能”贯穿改造全过程。改造中，小区设立了党支部，61名居民党员到小区报到，成立了海港区首家“监督志愿服务队”。

居民参与。方案编制过程中，召开了10余场改造方案讨论会、开通了征求意见热线、入户走访了全部536户居民，最终居民同意改造率达90%以上。可以说，改造的每个环节、内容都征得了居民同意。

建立长效管理机制。成立业主委员会，小区党支部与业主委员会成员交叉任职。选聘了有实力的物业公司，提升小区物业服务水平，组织了各种亲民活动，通过不懈努力，物业公司进驻小区管理服务不到一年，物业费（0.45元/平方米）缴费率就达到了90%。

当地老百姓总结说，改造前道路破损，晴天一身土、雨天一脚泥；改造后，路面平整，还增加了路灯和绿化。环境改善了，居民素质提高了，邻里关系更加和睦了。

02 广州市青云路老旧小区改造项目

项目始建于上世纪80～90年代，建筑面积5.28万平方米，住宅楼23栋，有居民521户、1563人。改造前，地块中部闲置空地暂用于停车，公共绿化面积不足；道路局部破损、缺少公共活动空间。

组织实施方式

引导居民充分协商。项目工作小组联同社区干部，走访入户做宣传、讲解工作，力求让住户对政策与改造方案有清晰的认识；多次上门向不配合的业主做解释，并积极解决部分业主的合理诉求。

组织设计师、工程师进社区。项目的规划师、建筑设计师、景观设计师等相关专家，从改造前期到改造期间直至项目完工，全程深入小区参与改造流程，从根本上紧抓项目进度与质量。

建立长效管理机制。遵循“同步改造提升、同步服务提升”的原则，按《广州市老旧小区（社区）引入日常管养工作试点方案》，对社区实行业主自治管理，与居民协商确定小区管理模式、管理规约及业主议事规则，由街道社区负责基础管养，共同维护改造成果。

广州市青云路小区原有4600平方米空地，用于临时停车，利用率很低，停车位严重不足，没有公共活动空间。改造后，一方面，用1900平方米的空间建设了拥有128个停车位的立体机械停车设施，相比以前增加了一倍；另一方面，用2700平方米的空间建设了集绿化与休闲于一体的活动空间。

03 杭州市河畔新村小区改造项目

项目始建于1993年，建筑面积3.3万平方米，现有居民楼8栋、商业楼1栋，居民384户。老年居民占65%，比例高。主要问题是：楼顶漏水、雨污混流；违建较多、安防缺失；老人上下楼困难。

组织实施方式

发动居民积极参与。充分发挥基层党组织统领全局、协调各方作用，征集居民意见建议112条，反复修改改造方案12次，聘任小区改造清廉监督员，对项目进度计划实施进行全过程监督，累计召开20余场协调会，发现和解决改造重点、难点和热点问题30余个。整合利用存量资源。在征得居民同意前提下，利用小区闲置地新建集社区会客厅、物流服务站等于一体的服务中心，为居民常态化提供健康管理、爱心护老、四点半课堂等各类便民服务。

完善小区长效管理。社区居民委员会组织居民协商选聘专业物业服务公司，物业费在原有0.3元/平方米基础上提升到0.8元/平方米，物业费收缴率从65%提升至99.5%。

04 成都市金牛区抚琴街道西南街片区改造项目

项目建成于上世纪90年代初，面积54公顷，共有30个老旧院落、41栋楼，居民2455户，常住人口3万余人。主要问题：设施设备陈旧；公共配套缺乏；安全隐患较多。

组织实施方式

片区谋划，整体连片改造。通过三个“统筹”实施：辖区全面统筹划片实施，“院内院外”“地上地下”统筹实施，与辖区内正在进行的市、区重大项目进行统筹实施。

多元共治，激活社区商业。引导辖区企业积极参与街区连片改造，达成双赢共识；发动街区60余家商户参与，营造新型市井生活消费场景；区国有平台公司全力支持，助力社区商业提档升级。

全新设计，保留市井文化。通过围墙治理、绿道建设、释放空间、新增绿地等设计，串联起30个改造院落，4个游园、微绿地，2个社区公共配套中心，6条区间道路，建立一条有温度、有故事的生活联系通道。

引进物业，形成长效机制。建设院落智慧系统，引进专业物管企业，对规模小、分布散的老旧院落，实行片区智能化、规范化管理。对老旧院落的公共资源进行二次开发利用，对改造产生的增量进行市场化运作，激活小区“造血功能”，让入驻的物业公司在良性循环中运营，形成长效收益回报，达到投资回报闭环。

项目亮点

居民自治。坚持“自治比整治重要”，改造院落自治小组成立率100%、居民5元/m2维修资金缴纳率100%、院落违建拆除率100%。

一院一策。坚持“功能比景观重要”，着力解决居民反映强烈的痛点、堵点、难点问题，召开院落“坝坝会”70余次，征集各类诉求1200余条，确定“一院一策”，确保改造的都是群众想要的，变“要我改”为“我要改”。

连片改造。打破原老旧小区“就院改院”的思维定势，将片区内30个老旧小区、4个游园、2个社区公共配套中心和6条区间道路纳入改造范围统筹实施。

协商共治。打开围墙打造社区微型TOD，构建社区商业导流通道；搭建商居联盟，引导60余户商家投入470余万元提升社区商业形态。

05 宁波市正大花园小区改造项目

项目小区原为老火柴厂宿舍，始建于1998年，建筑面积3.46万平方米，现有居民楼11栋，住户446户、1300余人。改造前，小区缺乏公共活动设施。

组织实施方式

发动居民积极参与。对小区446户居民逐户走访，有85%的居民同意改造，依托“畅言微平台”线上线下互动，收集居民意见建议50余条。

动员居民及小区相关单位出资。居民出资约6.8万元，分摊下来每户出资约150元，用于更换单元防盗门，小区内相关单位出资11万余元。

存量资源整合利用。经与原使用单位协商，将小区内原有一座闲置小型煤气站，改造成小区公共活动中心，满足居民阅读、休息需要。

留住历史记忆。社区牵头，发起了征集关于正大火柴厂“老故事”的活动，征集原址火柴厂的过往历史，以及宁波火柴厂出产的各种火花及图案墙贴，绘制到小区内新改造文化墙中心位置。

06 杭州市和睦新村二期改造项目

项目始建于上世纪80年代初，建筑面积19.7万平方米，现有居民楼54栋，总户数3566户。老年居民比例为36.3%，设有17个党支部，党员451人。主要问题：缺少停车位，停车管理混乱；养老、托育社区配套服务设施不完善。

组织实施方式

动员居民参与。成立居民监督小组，监督工程质量、安全、文明施工等，劝导居民支持理解改造带来的暂时不便，增强居民群众的“主人翁”意识。引导居民出资加装电梯、更换门窗。

建立每日沟通议事机制。畅通居民反映问题通道，施工期间不间断收集、吸纳居民意见建议，对发现问题及时整改，实现施工过程“零投诉”。

建立社会评估机制。邀请两代表一委员、企事业单位、相关职能部门等在施工验收前进行评估，邀请居民代表、党员代表召开现场评议会，对照改造标准查漏补缺，确保工程实施到位。

项目亮点

交叉作战，降低对居民的影响

采取分区域交叉作战法，减少道路开挖频次，缩短施工周期，降低对居民生活影响，减少各工种资金投入。将和睦新村划分为六个区块，每个时间周期开放一个区块。屋顶修缮、楼道粉刷改造、管线梳理、景观提升、强弱电上改下、安防系统提升、道路整治、公共服务设施改造、天然气改造、自来水管改造等统一进场、协同作战。地下管线开挖部分，由地下管道公司与自来水公司组成开挖与回填联合体，电力公司、EPC总包单位各自开挖与回填作业面，杭州天然气公司在完成和睦新村东侧任务后，根据其他工种施工位置、施工进度有序推进。

建设便民服务设施

和睦新村原有车位数量严重不足，在改造过程中合理利用空间改造停车位，不仅新增了机动车停车位106个，还专门考虑残疾人居民需求，增设了无障碍车位。引入民营医疗公司，利用街道所属、出租用于小店的房屋，改建成全省首家社区型康复医疗中心，为失能失智、养老自理及半自理老人等提供生活照料、基本医疗、康复护理、心理慰藉等全方位服务。

07 青岛胶州市顺德花园小区改造项目

项目始建于2000年左右，建筑面积6.8万平方米，现有居民楼14栋，总户数644户。主要问题：外墙没有保温，墙皮开裂脱落；路面破损严重、停车位紧张；设施老化缺失、活动空间不足。

组织实施方式

建立“1+14+52+N”党建工作模式。“1”即组建党支部，选派有威望的老党员担任支部书记，“14”即以每栋楼为单位建立14个党员任群主的微信群，“52”即从小区中选取52个党员示范户，“N”即这52名党员的联系户。

做实做细群众工作。制定改造项目“菜单”，引导群众按需“点单”，让居民成为改造的“主角”。通过入户访谈、居民议事会、评审会等方式，收集采纳建议1000多条，实现入户率、群众支持率、支持物业房整改率3个100%。

把好工程质量安全关。建立完善日调度、周例会制度，组建项目监督、项目推动、问询反馈三个工作组，严把“三关”（材料质量关、施工质量关、工程进度关），做好“三公开”（设计公开、内容公开、监督公开）。

项目亮点

补齐设施短板，提升群众幸福感和满意度

改造停车位、步行道，新增设停车位100余个；修建文化长廊、亲子乐园等场所，新增党建活动中心、助餐食堂、便利店、社区活动室，提供社区医疗、托幼、家政等服务；引入智慧社区平台，让居民不出小区便可享受在线医疗、养老等服务。

创新工作思路，有效拉动居民消费

创新组织海尔、海信、海润水务、特来电新能源、尼得科等本地企业在小区进行现场推介，鼓励小区居民结合老旧小区改造同步更换家具家电。仅新安装空调、电热水器等家用电器，更换隔热窗就带动居民消费800多万元。

08 北京市劲松北社区一区、二区改造项目

项目始建于1978年，现有居民楼36栋，绝大部分为6层建筑，建筑面积19.4万平方米，总户数3605户。老年居民占36.9%，其中独居老人占52%。主要问题：绿化、环境、卫生脏乱差；缺少停车位、停车管理混乱；配套社区服务设施和社区服务不全。

组织实施方式

建立统筹协调机制。通过“区级统筹、街乡主导、社区协调、居民议事、企业运作”的“五方联动”机制，彻底解决了居民意见难统一、违建难拆等问题。

发挥基层党组织统领作用。社会力量成立项目公司党支部、物业公司党支部，全面接受街道党工委领导，建立党建统领，社区、居民、企业等各方参与的沟通议事平台，获得居民理解支持。

动员居民积极参与。发放2380份调查问卷，精准了解老中青不同居民群体所烦所急所需，多次召开党小组会、居民议事会、楼门长会，征求居民对改造方案的意见建议，引导居民关心、参与小区公共事务。

引入社会力量参与。社会力量投入3000万元，区房管局、街道采取授权方式，明确社会力量对社区新建改建设施拥有20年经营权，组织居民通过“居民双过半投票”，引入该社会力量提供专业物业服务。以20年经营权计，改造及运营的总成本8314万元，总收入约11248万元，预计资金成本回收期约11年。运营方主要的收益来源于物业费、低效空间改造后运营收益及停车费，三项合计占比达90%。

改造后，居民生活便利性和安全感得到极大提升，居民不出社区就能满足生活所需，涉及环境类投诉同比下降约60%，人民群众幸福感大大增强。通过“先尝后买”方式，居民接受了使用者付费理念，2020年物业费收缴率已达82.16%。此外，居民“主人翁”意识更强，更加关心社区建设、参与社区治理的主动性大大增强，经常组织摄影比赛、夏日电影等丰富多彩的文化活动，邻里感情更加和谐温馨。

09 北京市六合园南小区改造项目

项目始建于1994年，建筑面积4.6万平方米，现有居民楼4栋，住户630户。主要问题：排水不畅；停车位不足；绿地被侵占；楼体外墙脱落；缺少综合服务设施。

组织实施方式

发动居民积极参与。发挥党建引领作用，充分听取居民意见，引导居民参与项目设计、项目安全质量管理，实现共建共治共享。

引入社会力量参与。实施城镇老旧小区改造项目“投资+设计+改造+运营服务”一体化招投标，街道组织对投资主体进行公开招标，将企业自有资金投入项目与政府补贴项目整体打包实施，统筹设计、改造与后续运营，做到“建管一体”。

统筹整合利用存量资源。探索资源紧张、配建空间局促类小区的可持续更新模式，利用闲置空地，新建多功能于一体的综合服务设施。

改造前，六合园小区“空中蜘蛛网”等问题较为突出，弱电设施复杂。在区经信委、老旧办协调下，由歌华有线牵头，对弱电设施实施改造，解决了飞线入地问题，一方面消除了设施安全隐患，提升了服务质量，另一方面，扩展了小区客户资源。利用小区内低效空间，建设立体停车、屋顶花园广场、老年食堂、理发店等。改造方案充分考虑居民意见，避免影响居民正常生活。如下挖一层，降低整体高度，避免影响居民家中日照；停车设备安装至地下，避免设备噪音影响居民生活；屋顶覆土，营造绿化环境；电梯直达，方便老年人使用。

10 济宁市东苑小区改造项目

项目始建于1986年，建筑面积16.6万平方米，共有53栋楼、居民2454户。主要问题：杂草丛生、污水横流、垃圾乱扔、环境脏乱差；私搭乱建、处于失管状态。

在解决环境脏乱差问题的同时，考虑到小区多数居民为铁路退休职工，希望传承延续铁路文化，改造建设了铁路文化广场、主题墙和雕塑，将铁路元素融入小区公共空间、花园微改造中，增强居民文化认同感、归属感。

打通小区围墙，将原来的7个小区合并成一个居住社区，共拆除违法建设265处、5000平方米，为小区拓展使用空间。结合老年人健身需求，建设了门球场。利用小区空地，增设集日间照料、托育、社区医疗、便民商超于一体的便民服务中心，建筑面积约2000平方米。

组织实施方式

“五个一”推进模式。“一次深入摸排、一次问卷调查、一次走访入户、一次现场座谈、一次方案公示”，确保居民全过程参与。

强化统筹协调机制。专业经营单位优先安排老旧小区相关线路和设施改造，与老旧小区改造同步设计、同步施工、同步验收。整合政策资源，统筹体育、卫生健康、民政等方面补助资金，用于老旧小区改造并按政策要求匹配相应项目。

建立自下而上，市、县（区）两级评审的项目生成机制。征求意见满足相关要求的小区，书面向街道提出改造申请，街道汇总后报市老旧小区改造工作指挥部联合审查后，纳入年度改造计划。

建立存量资源整合利用机制。出台《济宁市支持城镇老旧小区改造十条措施》，如鼓励以租赁、置换等方式将闲置、低效用房等拆除，优先用于打通消防通道、配建服务设施或改善小区环境；对面积小于3亩、无法单体规划、需整合建设片区配套经营性设施的零星地块，可以协议方式出让。

11 开封金康苑小区改造项目

项目建于1995年，住宅楼40栋，总建筑面积17.35万平方米，共有居民1346户，老年居民占比43%。主要问题：管网设施老化、排水不畅；空中“蜘蛛网”；消防设施缺失，部分建筑占压消防通道；机动车停车位不足；缺少活动场地。

组织实施方式

建立齐抓共管工作机制。坚持“党建领导、政府主导、群众主体、社会参与”，建立由市委书记、市长任双组长，多部门参与的领导小组和工作专班。

充分发挥基层党组织作用。街道党工委、社区党委注重把加强基层党建和推进城镇老旧小区改造相结合，通过动员老党员发挥“关键人”带动作用，引导居民参与小区治理，推动基层治理能力提升和老旧小区改造实现良性互动；坚持早谋划、早宣传、早动员，做到征求意见到位、协商共议到位、公开公示到位。

发动居民参与改造。积极搭建沟通议事平台，多次通过恳谈会、小板凳会等，就“改不改”“改什么”“怎么改”，了解居民诉求，听取意见建议，促进居民形成共识，给居民更多自主选择权，激发居民“主人翁”意识。

这一项目中央补助资金1467万元，地方配套资金800万元，居民及社会力量投入605.34万元。

12 南京市小西湖改造项目

项目占地4.69公顷，建筑面积3.75万平方米，现有住户1200户、3000余人。主要问题：市政基础设施陈旧，地下管网空间不足；缺乏消防设施，存在安全隐患；道路破损、停车不规范。

项目亮点

“一区一策”解决标准不适用难题

现行工程建设项目标准规范主要适用于新、改、扩建项目，小区建设年代早、标准低，改造过程中难以满足现行标准规范要求，突出表现在消防和地下管线净间距要求上，“改了就有责任，不改就没责任”。

为此，项目实施方大胆创新了组织实施方式。他们实行联合审查、联合验收，由各审批部门和各专业经营单位对改造方案一次性提出审查意见，建设单位、居民代表、相关部门开展联合竣工验收，破解地下空间宽度有限、增设市政管线不满足规范要求的难题。

“一区一策”解决标准不适用难题，南京市明确了既有建筑消防设计审查时，以“不降低原建筑消防安全水平”为原则；多部门和专家共同确定老旧小区改造消防建设方案和验收意见，责任共担。

建设“微型综合管廊”

利用管腔隔板减少管线敷设间距，实现1～4米狭窄街巷的管线安全有序敷设。其中设计两路消防水管，每个保留院落设置消防水喉，满足不同功能区域消防供水需要。

“微更新”保留传统街巷肌理

采取小规模、渐进式的“微更新”改造，保留原有建筑格局和传统街巷肌理，同步推进基础设施建设，打造生活服务、市政配套功能完备的新型社区。

文林峰：

到“十四五”期末，我国将基本完成2000年底前建成需改造的城镇老旧小区的改造任务。为此，有哪些问题亟待破解？

王志宏：

我认为，还有四个方面的问题亟待破解。

一是对城镇老旧小区改造工作的认识不到位。这体现在对党中央、国务院领导的重要指示批示精神的学习领会还不到位；对23号文件明确的各项机制的理解、领会还有差距；对老旧小区改造是城市更新重要组成部分的理解不到位。

二是发动群众不够深入。例如，一些地方改造前民意调查走过场；一些地方“重面子轻里子”，只关注“好看”，不关注“好住”；一些地方在施工过程中就被发现偷工减料、施工质量不达标等问题。

三是谋划改造计划的科学性有待加强。一些地方对老旧小区改造计划不重视，提前谋划不足，不做项目储备，无成熟项目可申报；一些地方政府提出年度改造计划任务前，对城镇老旧小区改造项目实施的复杂性估计不足，要么大干快上、急于求成，存在“5年任务3年干完、甚至一年干完”的想法，要么在改造内容上打折扣，甩项漏项；一些地方延续传统政府工程项目建设思路，注重工程实施、项目推进，不注重发挥居民主体作用。

四是资金共担机制没有落实，适应改造的政策机制仍在探索。不少地方只靠中央补助资金推动工作，中央补助多少钱就干多少事；一些地方仍然存在政府“大包大揽”现象，没有调动居民、社会力量参与；23号文件要求各地政府落实的配套政策没有完全落地；一些地方统筹推进相邻小区及周边地区联动改造的工作不够，项目盈利点不足，难以吸引市场力量参与。

文林峰：

城镇老旧小区改造牵涉面广，是一项综合、细致、复杂的系统工程。下一步，如何让这项工作走向纵深呢？

王志宏：

下一阶段，首先要抓好2021年改造计划的实施工作，进一步落实《政府工作报告》部署，指导各地按照《关于做好2021年城镇老旧小区改造工作的通知》要求，完善政策体系、工作机制，扎实有序实施年度5.3万个城镇老旧小区改造计划。

同时，各省市要提前谋划2022年的改造计划。要摸清需改造城镇老旧小区的底数，并与“十四五”规划改造的小区数相对应，年度计划任务和“十四五”规划也要匹配。各地要重点改造2000年底前建成的小区。国有企事业单位和军队所属老旧小区、移交政府安置的军队离退休干部住宅小区，按照属地原则一并纳入地方改造规划计划。

此外，要用好中央补助资金。从资金支持内容上看，国家财政资金支持小区内水电路气等配套基础设施和公共服务设施建设改造，小区内房屋公共区域修缮、建筑节能改造，支持有条件的加装电梯。国家发展改革委资金支持小区内水电路气暖等基础设施和公共服务设施，与小区直接相关的水电气热路、停车库（场）等城镇基础设施项目。

今年，城镇老旧小区改造力度加大，开工改造数量比去年有所增加，涉及利益相关的群众也比去年更多。因此，要在当前试点基础上进一步完善改造项目统筹推进机制，统筹养老、文化、教育等方面及水电气热信等专业经营单位涉及城镇老旧小区的项目，更加合理安排、有序实施改造计划。最重要的是继续坚持城镇老旧小区改造原则，坚持以人为本、居民自愿，健全动员群众参与机制，真正实现改造项目决策共谋、发展共建、建设共管、效果共评、成果共享，用城镇老旧小区改造这个“小切口”，推进城市开发建设模式转型、基层社会治理新格局构建的大改革，为城市治理体系和治理能力现代化提供强大动力，让城镇老旧小区改造成为基层社会治理的生动实践。

策划：文丽 汤健

来源： 建筑杂志社

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